荷兰政府的“减氮计划”刻不容缓，农民该何去何从？
对气候变化、污染以及资源稀缺性的日益关注并非世界某一地区独有，近年来荷兰尤为关注氮排放这一领域。荷兰作为欧盟氮排放最多的国家之一，与氮排放超标问题“战斗”已久。早在1980年间，由于酸雨不断而开始重视氮以及氨排放问题，国家政策以针对减少粪便过剩为目标。自从1990 年以来，荷兰已经取得非常大的进展，氮与氨排放量只有之前的一半，氨排放量已经从每年 346 吨减少到 124 吨。然而，荷兰政府出台的氮方法计划（Programma Aanpak Stikstof，简称PAS）在2019年被推翻之后氮排放失去了阈值引发了氮危机。氮气排放超标，导致减氮计划刻不容缓，荷兰预期在2030年再将氮排放减少一半，75%的氮排放超标的Natura 2000区域将恢复到“健康水平”。2022年6月10日荷兰内阁提出的氮计划却惹恼了荷兰的农民们。目前荷兰农民已经持续组织了几次不同程度的抗议行动。这不是荷兰农民与政府之间的第一次冲突，自从2019年荷兰迎来的“氮危机”以来，每年荷兰农民都将拖拉机开到高速路进行抗议。荷兰为何如此关注减氮排放？荷兰农民为何与政府产生冲突？荷兰的农民该何去何从？
海牙抗议活动中的拖拉机，抗议牌上的口号：无农民，无啤酒。图源：荷兰新闻网[1]
一、荷兰氮排放超标
氮本身并没有危害，但是空气中的氮化合物可能对人类与植物有害，例如：氮氧化物（NOx）以及氨（NH3，一种氮与氢的化合物）。而这其中的氨排放则与农业直接挂钩，由此也引发了农民与荷兰政府之间的冲突。氨主要来自农业，农民为了确保更好的植物生长和更高的作物产量使用粪便，氮气便以氨的形式从粪便中蒸发并进入空气中。氮氧化物的排放、地下水硝酸盐超标以及水体富营养化，在自然保护区成为了一个大问题，后果将导致土壤退化，生长良好的稀有植物将因此消失，与此同时也意味着以这些稀有植物为生的动物将会消失，最终生物多样性（不同种类的植物和动物的数量）正在减少。
空气中的氮氧化物和氨最终会回到地面。物质会随着沉淀一起来到地面被称为湿沉降。植物或土壤直接从空气中吸收氮被称为干沉降。图源：荷兰国民健康与环境研究所（RIVM）[2]
为了保护成员国欧洲领土上的生物多样性，在1992年欧盟提出并建立了自然保护区网络，即Natura 2000。根据荷兰《欧洲现在网》（Europa Nu）报道，Natura 2000覆盖总面积超过75万平方公里，约占欧盟面积的18%。Natura 2000对认定的保护区设立了氮排放临界沉积值作为标准。目前荷兰共有165个Natura 2000站点，这些地区总面积约为100万平方公里，占了约1/4的荷兰领土面积。然而，在几乎所有的这些区域，发现的氮排放量被证实超过了氮排放临界沉积值。为了生物多样性以及完成欧盟的标准，荷兰减氮计划刻不容缓。
绿色部分为荷兰Natura 2000地区。图源：荷兰农业、自然和食品质量部。[3]
二、2019年氮排放危机
原则上，任何涉及氮排放的新项目不得在超过临界沉积值的Natura 2000地点附近启动。然而，荷兰政府出台的氮方法计划（Programma Aanpak Stikstof，简称PAS）设定了一个阈值，只要氮排放项目达到设定的氮排放阈值，不论该区域氮排放总量如何，项目都被允许启动。这样的做法的合法性是以今后采取补偿措施为基础之上。然而，PAS在2019年5月被一些环保组织提起诉讼，认为该计划并没有考虑到氮生产活动的累积影响，更为主要的是目前还没有采取任何的补偿措施。荷兰国务委员会同意这个看法，随后裁定PAS违反了欧洲自然保护规则，自此氮排放也没有了一个阈值。
缺失了氮排放阈值，直接导致了与氮排放有关联的，如：新建道路、住宅区和机场在内的数千个项目暂停，引发了氮排放危机。据《荷兰时报》（NL Times）报道，荷兰的建筑行业在2020以及2021年，由于减少氮排放政策，只有少数新房子被批准进行建设，房屋市场的短缺将进一步扩大，约已达到28万间房。荷兰首相吕特在新闻会议称，2019年氮排放危机是执政以来最大的危机，连2015-2016年的难民危机都无法比拟。根据《BBC中文网》报道，氮排放危机如此严重，严重到大型基础设施都被搁置，首相吕特认为，必须要避免工业陷入停顿和不必要的失业。既要维持经济，又要解决氮排放问题，需要从氮排放源头找出问题。
参照Statista关于荷兰2018年氮氧化物排放源数据，荷兰的氮排放最主要来源于农业部门，占比46%，其次是来源于国外，占比33%。公路交通以及家庭的氮排放各占比6%。根据排放源分布情况，荷兰政府出台了一系列的针对性的政策以减少氮排放。根据《明镜》（Der Spiegel）报道，2019年11月荷兰首相吕特为了减少日常的氮排放，将6:00-19:00时间段行使车辆的最高时速降低为100 km/h，同时也能够减少二氧化碳的排放。
2018年荷兰氮氧化物(NOx)排放源分布。图源：Statista [4]
三、内阁 v.s 农民
最为主要的氮排放来源于农业。虽然荷兰国土面积并不大，但农产品出口量却位居世界第二，并且是欧洲畜牧业集中度最高的国家之一。荷兰政府本希望问题能够自行解决，例如：一些农民会自行退休，一些农民会因为竞争力不足或对动物产品需求降低而被迫停业等，从而减少农场数量，减少氮排放。然而，2019年荷兰国务委员会认为需要减少更多的氮排放，在内阁政府尝试三年寻找解决办法之后，于今年6月拟定减氮新计划，农民们取决于不同的区域相应的减少12%至70%的氮排放，而在Natura 2000区域的农民们则不得不减少90%的氮排放。当农民们无法满足以上氮排放要求，政府给了以下五个选择：（1）从动物养殖转为种植农作物；（2）投资技术减排；（3）搬离生态区；（4）强制被收购；（5）强制减少牲畜数量。减氮计划预计将使牲畜数量减少三分之一，三个荷兰农民将有一人失去岗位。即使政府预计将拨款250亿欧元来补偿以上选项，平均每个农场获得100万欧元补助，农民们也并不买账，认为农业已经减少了足够多的氮排放，而且Natura 2000区域减少90%氮排放几乎是不可能实现的，于是也用行动进行抗议。
荷兰农民们的抗议始于六月最后一周。根据《荷兰新闻网》（Dutch News）报道，2022年6月22日农民们担心农场普遍关闭，4万名农民以及3000台拖拉机从全国各地赶来斯特罗（Stroe）的郊区Heetkamperweg的草坪上进行示威，抗议关闭农场。本次抗议的规模也是史上最大的，超过了2019年10月抗议的2200名。就像2019年抗议一样，农民们开着拖拉机上公路，导致了全国性道路堵塞。
根据腾讯网报道，在内阁讨论氮计划之后，几十名农民在具体主管氮计划的属于自民党VVD的部长范德瓦尔（Van der Wal）的家门前抗议。不仅如此，农民们焚烧稻草包导致了高速公路交通堵塞，在街道上散布泥浆并放烟花。根据《欧洲时报》报道，6月28日晚农民们用拖拉机冲破了环境部长范德沃尔（Christianne van der Wal）家门前的警察路障，装满液体粪便的罐子被倾倒一空。农民们反映，如果这样都没有产生足够的效果，将继续抗议。
由于内阁并未回应，7月农民们的示威仍然进行。根据荷兰新闻网的报导，7月第一周，农民们连续三天封锁高速公路以及超市配送中心，导致超市损失数百万欧元。网易新闻称，农民的封锁导致超市的交货出现问题，尤其是新鲜产品不能运送出去上架，而配送中心的许多此类产品不得不丢弃。据阿波罗新闻网报道，7月27日，荷兰的数十处道路被封锁，路上堆积了包括粪便、干草、轮胎和其它垃圾，旨在反对首相吕特的全球主义政府试图强加欧盟严厉的氮排放法规，可能会导致荷兰多达30%的农场消失。
据《福克斯》7月17日报道，持续升温的荷兰农民示威活动可能引发全球效仿。农民抗议示威席卷欧盟各国，据网易新闻称，德国、波兰、西班牙、意大利等国都爆发了农民抗议示威。据《纽约时报》报道，特朗普在演讲中赞赏了荷兰农民，否定了气候变化。
随着影响越来越大，为了寻求和解的办法，荷兰政府指定了政治家雷姆克斯（Johan Remkes）为调解人，虽然农民组织起初并不认可这一任命拒绝和解，但是8月5日荷兰最大的农民组织LTO代表农民同意与雷姆克斯进行对话。虽然第一次对话进展不大，但据荷兰国家电视台（NOS）在当地时间2022年8月7日报道称，荷兰首相吕特为有关“氮地图”向农民组织道歉。雷姆克斯期待八月底的第二次对话能够摆脱僵局。
荷兰农民该何去何从？（1）政府提议的投资于创新，建造低排放的牛马厩，但效果显然被高估了。荷兰农民们正在试验“牛厕所”，将粪便与尿液分离，减少氨气的排放。但是根据瓦格宁根大学分析指出，目前还没有任何技术有显著的减少氮排放。（2）政府公布了两项针对畜牧农民的自愿买断计划的细节。想要被买断的奶农必须永久放弃95%的养牛权。对于猪，鸡和火鸡农民来说，这个比例是80%。然而，农民们搁置有关收购的谈判，认为即使给更多的钱补偿，从长远来看，前景并不稳定。目前看来，荷兰农民陷入了困境，只有期待八月底的第二次对话，能够给荷兰农民指出一条双方互赢的路。
（作者：黄佩宇，北京大学国际关系学院博士生。本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请标明作者信息及文章出处。）
参考文献：
[1]“Ministry figures suggest 29,000 farms could be hit by nitrogen plans”，发布时间：2022-07-21，访问时间：2022-08-15，https://www.dutchnews.nl/news/2022/07/ministry-figures-suggest-29000-farms-could-be-hit-by-nitrogen-plans/。
[2]“Stikstof”，访问时间：2022-08-09，https://www.rivm.nl/stikstof。
[3]“Natura 2000 gebieden”，访问时间：2022-08-15，https://www.natura2000.nl/gebieden。
[4]“Distribution of nitrogen oxides (NOx) emissions in the Netherlands in 2018, by source”, 发布时间：2019-10，访问时间：2022-08-15，https://www.statista.com/statistics/1086854/distribution-nitrogen-oxides-emissions-in-the-netherlands-by-source/。
